Uitspraak Raad van State 5 december 2012: Bij extra (planologische) winkelruimte is niet alleen een distributie-planologisch onderzoek (DPO) relevant, ook een onderbouwing daadwerkelijke behoefte.
Er is de laatste jaren steeds meer aandacht voor, en twist over, de werkelijke behoefte aan een bepaald voorgenomen bouwplan. Bij woningbouw is de vraag naar de noodzaak ervan meer dan eens inzet bij gerechtelijke procedures. Dat geldt de laatste jaren ook voor kantorenbouw. Wat betreft de behoefte aan nieuwe kantoorlocaties is er overigens recent een interessante uitspraak gedaan door de Raad van State (3 oktober 2012, 201201850). Op 5 december 2012 heeft de Raad van State uitspraak gedaan over soortgelijke problematiek rondom de toevoeging van winkelruimte (5 december 2012, 201200385).
Tot voor kort werd de beoordeling van de behoefte aan nieuwe retailruimte vooral uitgevoerd aan de hand van een distributie-planologisch onderzoek (DPO). Het criterium daarbij was dat de toevoeging van het winkelaanbod geen duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau mocht veroorzaken.
Van een duurzame ontwrichting was eerst sprake wanneer de consument niet meer de beschikking zou blijven hebben over een fijnmazig winkelnetwerk: de consument dient op een aanvaardbare afstand van zijn woning de noodzakelijke inkopen te kunnen doen. Ofwel: een voldoende voorzieningenniveau voor de consument. Goed beschouwd zei een DPO misschien wel iets over de daadwerkelijke behoefte aan nieuwe winkelruimte, echter niet alles. Een ‘voldoende voorzieningenniveau’ zegt immers niet dat er geen sprake kan zijn van een overaanbod. Dat blijkt bijvoorbeeld uit een uitspraak van de Raad van State van 24 juni 2009 (200806342):
“De Afdeling wijst er daarbij, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2009, in zaak nr. 200808122/1, op dat voor de vraag of sprake is van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in een bepaalde sector geen doorslaggevende betekenis toekomt aan de vraag of er sprake is van overaanbod en mogelijke sluiting van bestaande detailhandelsvestigingen, maar aan de vraag of voor de inwoners van de gemeente een voldoende voorzieningenniveau behouden blijft in die zin dat zij op een aanvaarbare afstand van hun woonplaats hun geregelde inkopen kunnen doen.”
De stelling dat er economische sprake was van een overaanbod, werd in procedures wel vaak ingebracht door de concurrenten, maar niet zelden tevergeefs. In haar uitspraak van 5 december 2012 (de datum van deze ‘winkelzaak’ kan geen toeval zijn!) kijkt de Afdeling echter niet alleen naar het DPO, maar ook naar de vraag of door de nieuwe retailruimte in het bestemmingsplan er geen sprake zal zijn van een overaanbod. Een overaanbod aan winkelruimte kan immers leegstand veroorzaken. En leegstand kan weer negatieve gevolgen hebben voor het woon- en leefklimaat en het ondernemersklimaat in de omgeving, aldus de Raad van State.
Enkel een DPO is dus niet voldoende om de haalbaarheid van extra planologische winkelruimte te onderbouwen. Er dient in het kader van de ‘goede ruimtelijke ordening’ ook gedegen onderbouwd te worden of er daadwerkelijk behoefte bestaat aan extra winkelruimte. Nog wat genuanceerder: onderzocht dient ook te worden of ten gevolge van extra planologische retailruimte er geen onwenselijke leegstand ontstaat. In de tussenuitspraak van 5 december 2012 krijgt de gemeente overigens nog wel de kans de behoefte nader te onderbouwen.
mr. Sander van Keulen
Uitspraak Afdeling bestuursrechtspraak 5 december 2012, 201200385.
